EXP: 4500-03 REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA EN SU NOMBRE JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN DE LOS ANDES IDENTIFICACION DE LAS PARTES PARTE RECURRENTE: HUGO DE LOS REYES CHAVEZ Y ANTONIO DE LA COROMOTO BARAZARTE GARCIA, portadores de las cédulas de identidad Nº s. V- 895.097 y V-3.593.628. APODERADOS JUDICIALES: Abogados JAIME CARMELO VIRRAOREL RODRÍGUEZ y JOSE GONZALEZ PUERTA, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros 28.799, 6.014 Y 83.619. PARTE RECURRIDA: CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO BARINAS. ABOGADO ASISTENTE: WILLIAMS ROMERO, titular de la cédula de identidad Nº 4.521.805 e inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 17.866. I ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE En la oportunidad de interponer la demanda de nulidad, los demandantes sostuvieron que en fecha 30-05-2002, entregaron la Memoria y Cuenta ante la Contraloría General del Estado Barinas, correspondiente al ejercicio fiscal 2001. Con ocasión del estudio de tal “Memoria y Cuenta”, la Contraloría General del Estado Barinas, emitió un informe contentivo de los resultados de los análisis de tal Memoria y Cuenta, el cual fue remitido a la Presidencia del Consejo Legislativo de Barinas, quien a su vez lo remitió a la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, para su análisis. Esta Comisión concluye solicitando que la plenaria del Consejo Legislativo del Estado Barinas, impruebe tal Memoria y Cuenta. En sesión Nº 16 de fecha 10 de junio del 2003, fue aprobado el Informe emanado de la Comisión de Contraloría, improbando la Memoria y Cuenta del Gobernador. Alegan los recurrentes, que los Actos Administrativos impugnados, es decir el informe elaborado por la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización y la Resolución emanada del Consejo Legislativo forman un “todo”, por lo tanto lo impugnan por considerar que están afectados de los siguientes vicios de nulidad: I.- VICIOS DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DE LA COMISION DE FINANZAS, CONTRALORIA Y DESCENTRALIZACIÓN. 1.- Incompetencia absoluta por extralimitación de funciones: la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, por mandato del numeral 4º del artículo 25 del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo de fecha 06-12-2002, no tiene la competencia para evaluar el informe de gestión Político Administrativa del Gobernador del Estado Barinas. A su decir, por mandato del Capítulo II del Titulo III del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas, artículo 63 ejusdem, debe designarse por el Presidente y Vicepresidente del Órgano, una comisión especial de tres legisladores para estudiar el informe de gestión presentado por el Ejecutivo del Estado, que informará sus resultados al Consejo Legislativo, por lo tanto solo una “Comisión Ad-hoc” podía estudiar y emitir opinión sobre la “Memoria y Cuenta “ presentada por el Gobernador, incurriendo la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización en extralimitación de funciones al haber realizado y emitir un acto para el cual no tenía competencia expresa. 2.- Violación del Derecho a la Defensa y a las Garantías Constitucionales: Consideran los recurrentes que además de ser incompetente la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, ésta realizó la imposición de una “sanción”, sin que estos, es decir el Gobernador del Estado Barinas y su Secretario General fueran convocados para que ejercieran su Derecho a la Defensa, pues se basa para emitir su opinión solo en el “Informe sobre los Resultados del Análisis de la Memoria y Cuenta del Gobernador del Estado Barinas correspondiente al periodo del 01-01-2001 al 31-12-2001 elaborado por la Contraloría General del Estado Barinas”, con el agravante que en dicho informe de la Contraloría General del Estado Barinas, tampoco se registra la participación de los recurrentes en tal procedimiento. Por lo que concluyen en que fueron “condenados sin ser oídos”. 3.-Violación a la Presunción de Inocencia: Consideran los recurrentes que la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización no indago la verdad de los hechos, no investigó, limitándose a hacer suyo los datos contenidos en el “Informe elaborado por la Contraloría General del Estado Barinas”, violando con ello su obligación de aportar pruebas contra los recurrentes. 4.-Violación a la Garantía material del Principio de Legalidad. Seguridad Jurídica: Consideran los recurrentes que el informe elaborado por la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, no tipifica cual fue la infracción cometida por estos, pues bajo el título TRASNGRESIONES A LA NORMATIVA LEGAL QUE RIGE LA MATERIA DE ADMINISTRACION PRESUPUESTARIA COMETIDAS POR EL GOBIERNO REGIONAL, esta Comisión se limita a enumerar leyes y artículos, sin subsumir las presuntas conductas ilegales a las normas. 5.- El Procedimiento de Investigación y Análisis de la Memoria y Cuenta de “EL FUNCIONARIO”, es violatorio al Derecho a la Defensa y al Debido Proceso: Consideran los recurrentes que el Título III Capítulo II del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas, establece el procedimiento en los artículos 64 al 65 para elaborar el informe de gestión del Gobernador, normas que deben ser concatenadas con los artículos 56 y 57 ejusdem, pero tal procedimiento no contiene ninguna garantía Constitucional que permita el ejercicio del Derecho a la Defensa, y no es posible determinar en el informe elaborado por la Comisión. 6.- Nulidad relativa por Insuficiente motivación y no indicación de la Titularidad con que actuaron: Aducen los recurrentes que los miembros de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, no realizaron razonamiento alguno para concluir en la necesaria improbación de la Memoria y Cuenta, violando con ello el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. II.- VICIOS DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO EMANADO DE LA SESION DEL CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO BARINAS. 1.- Incompetencia Absoluta por Usurpación de Funciones: Consideran los recurrentes que por mandato del artículo 161 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que los únicos entes que tienen atribuciones para recibir y analizar la Memoria y Cuenta de la gestión Político Administrativa de los Gobernadores, son las Contralorías Generales de los Estados, y que por mandato de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados Gaceta Oficial Nº 37.282, solo pueden evaluar los informes anuales de los Gobernados los Consejos Legislativos del Estado, y concluyen que la Constitución del Estado Barinas no se ha adaptado al nuevo texto Constitucional, luego debe mantenerse la prioridad de ésta sobre aquella. 2.- Vicio de Ausencia de Procedimiento: Señalan los recurrentes que el artículo 64 del Reglamento Interior y de Debates, obliga a que la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, una vez elaborado su informe, lo remita a la plenaria del Consejo Legislativo, para que con cuarenta y ocho horas de anticipación a la sesión convocada especialmente para su estudio, los parlamentarios conozcan su contenido, y concluyen que se obvio el procedimiento legalmente establecido. II ALEGATOS DE LA COMISION DE FINANZAS, CONTRALORIA Y DESCENTRALIZACION DEL ESTADO BARINAS. En la oportunidad de remitir los antecedentes administrativos, el ciudadano ANTONIO BASTIDAS, alegando su carácter de Legislador Principal y Presidente la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización del Consejo Legislativo del Estado Barinas, asistido por el abogado WILLIAMS ROMERO, inpreabogado Nº 17.866, alega entre otras cosas: 1.- Falsedad de los Alegatos Hechos y Fundamentos de Derecho en que se basa la Pretensión de los Demandantes: Considera el Legislador Estadal, la falsedad de lo alegado por los recurrentes, dado que la Comisión que preside nunca analizó el Informe Anual del Gobernador del Estado Barinas correspondiente al ejercicio fiscal 2001, puesto que la Comisión se limitó a revisar el análisis emitido por la Contraloría General del Estado Barinas, sobre la Memoria y Cuenta del año 2001, por lo tanto la demanda no debe prosperar por no haber acompañado el instrumento fundamental. 2.- Competencia Constitucional, Legal y Reglamentaria del Consejo Legislativo y de la Comisión Legislativa Permanente: El Legislador Estadal deriva la competencia del Consejo Legislativo para revisar la Memoria y Cuenta del Gobernador del artículo 41 y 45 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, para realizar investigaciones y declarar la responsabilidad política de los funcionarios. Así mismo señala que mal puede aplicarse lo previsto en los artículos 56 y 59 del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas, para revisar el informe emanado de la Contraloría General sobre la Memoria y Cuenta del Gobernador correspondiente al ejercicio fiscal 2001, puesto que este funcionario “nunca presentó su informe de gestión ante el Consejo Legislativo y nunca fue analizado por ese Ente u otras de sus comisiones”. 3.- Competencia de la Comisión permanente de Finanzas, Contraloría y Descentralización: Considera el funcionario que se desprende del articulo 25 del Reglamento de Interior y de Debates la atribución legal para realizar investigaciones y declarar la responsabilidad política de un funcionario por parte del Consejo Legislativo Estadal. 4.- Informe de la Comisión Permanente de Finanzas, Contraloría y Descentralización: Considera el parlamentario que al no haberse impugnado por parte del Gobernador del Estado Barinas, el Informe elaborado por la Contraloría General de tal Estado, la Comisión que preside lo acató en su totalidad, dado que el mismo era producto de los procesos metodológicos procedimentales y técnicos de este Órgano, lo que permitía inferir que era producto de un estudio completo realizado por el Órgano Contralor. III INCIDENCIAS PROCESALES. Una vez remitidos los antecedentes administrativos y consignados como lo fueron por el ciudadano ANTONIO BASTIDAS, asistido de abogado, en fecha 22 de agosto de 2003 se admitió el Recurso y se ordenó la notificación de esta circunstancia por medio de boleta al ciudadano Presidente del Consejo Legislativo del Estado Barinas y al Presidente de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización de este mismo Órgano, al Procurador y al Fiscal General de la República. En fecha 28 -05-2003 se libró cartel de emplazamiento que fue consignado dentro del lapso legal en fecha 01-09-2003. Igualmente se ordenó notificar al Fiscal y al Procurador General de la República. En la oportunidad de hacer oposición al Recurso, ni la administración autora de los actos impugnados ni otro tercero hizo uso de tal derecho. La parte recurrente no promovió pruebas. En la oportunidad de presentar informes solo hizo uso de este derecho la parte recurrente que señaló entre otros: “…con relación al expediente administrativo el mismo tiene carácter de documento público administrativo (...) El expediente aportado por la administración y traído a los autos, no adquirió el carácter de documento público administrativo, porque el funcionario llamado por el Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas ( RIDB), no lo certificó cumpliendo con lo previsto en el Artículo 15: Deberes del Secretario (...): 6.- Expedir previa autorización de la Presidencia certificaciones de las Actas del Consejo Legislativo Estadal y de cualquier otro documento que repose en la Secretaria. No será necesaria la autorización de la Presidencia, cuando la solicitud la haga un miembro del Consejo Legislativo Estadal. Las copias simples no requieren autorización...”.(…) se corrobora que el procedimiento previsto el artículo 64 del RIDB no se cumplió, porque la sesión donde se discutió el informe presentado por LA COMISIÓN no fue “especial”, ni los legisladores, Jueces naturales para discutir tal informe, recibieron el mismo dentro del lapso de cuarenta y ocho horas previas a la celebración de la sesión “ordinaria” donde se discutió aquél; como tampoco se observa la presencia de los investigados ante LA COMISION o ante EL CONSEJO para alegar y probar en su defensa (…) La doctrina jurisprudencial no ha dudado en calificar como casual de nulidad absoluta la lesión grave al derecho de defensa (indefensión). Al efecto detallamos la forma en que se produjo la “indefensión” el procedimiento administrativo que concluyó en la resolución impugnada 1.- Ausencia de Notificación de haberse iniciado averiguación y no imputación específica del motivo de la misma. Falta de tipicidad(…) 2.- Violación del Derecho a la Defensa. Promoción – Evacuación – Contradicción y Valoración de las Pruebas (…) Debemos denunciar entonces, que al no haber participado mis mandantes en el iter procedimental aportando la pruebas pertinentes se les violó el derecho a la defensa 4.- Violación al Derecho a la Defensa. Carga de la Prueba… (…) En este sentido, es necesario destacar que, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio, al recurrente a quien correspondería destruir tal presunción, comprobando que los vicios de ilegalidad que esgrime los adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente solo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación. (…) Ciudadano Juez, cuando se alega incompetencia corresponde a la administración la prueba de la misma . (…)En este orden de ideas, el Presidente y el Vicepresidente de EL CONSEJO, solo pueden realizar aquellas actuaciones que la Ley les permite, es lo que se denomina “competencia”, y que en virtud del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, ha sido denominado “Principio de la Competencia”, (asimilando esta “competencia” en materia administrativa a la capacidad en materia civil), (…)Ciudadano Juez, en virtud del artículo 63 del RIDB, solo una Comisión especial designada al efecto y no LA COMISION podían estudiar el informe de gestión del Ciudadano Gobernador. La “competencia”, es “indelegable”, salvo que expresamente la Ley lo permita, , y en ningún texto legal existe norma expresa que permita delegar o autorizar a LA COMISION para realizar el informe sobre la gestión del Gobernador lo que acarrea incompetencia en materia administrativa para realizar dicho acto, por lo cual dicho acto es nulo de nulidad absoluta, por mandato del artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y artículo 137 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por haber sido realizado por personas manifiestamente incompetentes y sus efectos son inexistentes y ex artículo 138 de la Constitución vigente, toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos…” IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Tomando en cuenta los argumentos que sustentan la demanda de nulidad, los instrumentos aportados por los recurrentes, los antecedentes administrativos y los informes de éstos, éste Juzgado pasa a dictar sentencia previas las consideraciones siguientes: El tema de los legitimados activos y pasivos es de suma importancia en el contencioso de la nulidad, pues guarda estrecha relación con los presupuestos procesales de admisibilidad. No queda alguna duda a éste Juzgador la legitimación de los recurrentes para intervenir, pues los actos impugnados lesionan la esfera jurídica de éstos, al prejuzgar su conducta como funcionarios públicos y el manejo del patrimonio público a su cargo. Ahora bien partiendo de tal afirmación y de la “Notificación” personal a los funcionarios públicos que representan al órgano emisor, se le plantea a quién Juzga si la intervención del Presidente de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización “para hacer alegatos” al momento de consignar los antecedentes administrativos se ajusta al procedimiento legalmente establecido por el legislador para el trámite de los recursos de nulidad de acto administrativo de efectos particulares, todo ello a la luz del artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela En este estado de cosas al momento de consignar los antecedentes el ciudadano “Antonio Bastidas”, lo hace como Presidente de la Comisión señalada, y legislador, de lo cual se derivan dos circunstancias muy claras: la señalada “Comisión” no tiene personalidad juridica y no es la oportunidad procesal de hacer alegatos porque la demanda aún no se había admitido, siendo pertinente citar lo que la calificada doctrina señala: “....OPOSICIÓN PROCESAL (…) La LOCSJ, contempla la posibilidad del ejercicio del derecho de defensa frente a la pretensión, mediante la oposición a la misma de la falta de los presupuestos y requisitos procesales, los cuales son enumerados en los artículos 115 y 124, LOCSJ. La oposición no fija el objeto del proceso sino los límites de su examen. De allí que para que la sentencia sea congruente bastará, en general, que haya correlación entre la pretensión y el fallo. En efecto, el art. 130, LOCSJ, alude a la posibilidad de que la Administración o la persona interesada, de conformidad con el art. 125, ejusem, aleguen excepciones de forma o de fondo, lo cual implica que hagan valer cualquiera de los motivos de inadmisibilidad (CSJ/SPA:3-6-93, RDP, N° 53/54.292), las cuales serán decididas en el curso del juicio, a menos que el Juzgado de Sustanciación considere que debe resolverlas previamente, en cuyo caso, si fuere necesario abrirá una articulación con arreglo al art. 607, CPC.(…) . La oposición comprende cualquier enfrentamiento a la pretensión; supone una defensa al ataque que es la pretensión (González Pérez). El contenido de la oposición estará integrado por cuantas defensas se opongan a la pretensión actuada, ya se refieran a los requisitos procesales – que conducen a la inadmisibilidad de la demanda- como las referidas al fundamento jurídico material –que conducen a la desestimación de la demanda (…)Por último, el juez no está vinculado por la calificación jurídica que hagan las partes de los hechos, las pretensiones y de las defensas (CPCA: 17-11-82, RDP, N° 12-149). Ahora bien los alegatos excepciones o defensas de los terceros interesados, partes o no, sólo pueden presentarse u oponerse en la oportunidad de comparecencia de los interesados, a que se refieren los arts. 125 y 126 LOCSJ/SPA: 16-10-86, RDP, N° 28-122; 4-7-94, (CSJ/SPA: 2-2-81, RDP, N° 5-138)...” Es lógico concluir entonces que los alegatos esgrimidos por el pretenso Presidente de la Comisión de Contraloría Finanzas y Descentralización no pueden ser valorados, porque la oportunidad de hacer oposición a las pretensiones no se había aperturado, y no se trata aquí del ejercicio anticipado del derecho a la defensa, se trata del cumplimiento de una formalidad esencial “ solo existe lapso de oposición una vez admitida la pretensión” , argumentos que llevan a desestimar los alegatos aducidos al momento de consignar los antecedentes administrativos. Comparte plenamente el Juzgador el alegato esgrimido por los recurrentes en sus informes sobre la ausencia de certificación por funcionario competente del expediente administrativo remitido por la administración autora de los actos impugnados, pero al valorarlos como indicio y adminicularlos a los anexos consignados por los recurrentes hacen prueba de los hechos acaecidos en sede administrativa y así se decide. En este estado de cosas el primero de los alegatos esgrimidos por los recurrentes se basa en la presunta incompetencia absoluta por extralimitación de funciones de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, por mandato del numeral 4º del artículo 25 del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo de fecha 06-12-2002, para evaluar el informe de gestión Político Administrativa del Gobernador del Estado Barinas. En el caso subjudice nos encontramos que los recurrentes impugnan “un acto de trámite” conjuntamente con la resolución administrativa de improbación de la memoria y cuenta por parte del órgano Consejo Legislativo, circunstancia que en principio no es admisible, pues solo se atacan por este especial recurso los actos administrativos que causan estado. Pero la garantía del procedimiento se basa precisamente en que no solo se aplique el correcto y constitucional íter procesal sino que además sean los “Funcionarios naturales los que conozcan los procesos”, para hacer la aproximación al termino de “Juez natural”, principio aplicable por mandato constitucional a la sede administrativa, de tal modo que si los instructores del proceso no son los competentes por ley para la “instrucción del proceso” el acto resolutorio final no puede ser válido. En efecto, nuestra constitución establece el denominado “Principio de la Legalidad” el cual: “… actúa como límite al encuadrarse y delimitarse el espacio que contiene las potestades de la Administración, la cual no puede dictar actos o disposiciones contrarios a la Ley ni, por supuesto, realizar actuaciones contrarias a lo dispuesto en ella; puede ser regulado por una norma legal: el principio de la reserva legal. Pero también actúa como condición, ya que la Administración,(…) sólo puede hacer aquello que está permitido, es decir, es necesario los apoderamientos, las habilitaciones para que pueda obrar (Mateo, Caldera), a través de sus diversas formas jurídicas y sólo a través de ellas. De la aplicación legal de éste principio surge entonces la ficción legal del la “competencia”, sobre la cual entendemos: “(…) una determinación de la tarea que cada uno ha de cumplir; ello crea la obligación para cada órgano del Estado de obrar únicamente dentro de los límites de sus funciones distinguiéndose entre sí, entre otros aspectos, por el grado que ocupan en graduación o escalonamiento del orden jurídico, según la concepción de la creación del Derecho por grados (Kelsen). De ahí resulta que la administración, obligada en razón de su competencia a aplicar la Ley, no puede actuar en contra de la Ley, ni en ausencia de la Ley, sino siempre subordinada a la Ley, es decir, conforme y dentro del marco de la Ley(…). (…).PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD (….) En consecuencia, la Administración debe ceñirse al denominado principio de legalidad, el cual no sólo exige conformidad de las actividades funcionales de la Administración con la regla de Derecho preexistente, tanto exógena, esto es, la que es impuesta desde fuera, por la Constitución y la ley, como endógena, constituida por la norma que emana de su propio seno (Sansó).(….). (….) y abarca hoy día el conjunto de reglas de Derecho para hacer jurídicamente correctas las actividades funcionales de la Administración (Moles). Argumentaciones legales que obligan a revisar el mandato del Capítulo II del Titulo III del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas, en cuyo artículo 63 ejusdem, se ordena al Presidente y Vicepresidente del Órgano, la designación de una comisión especial de tres legisladores para estudiar el informe de gestión presentado por el Ejecutivo del Estado, y que deberá informar sus resultados al Consejo Legislativo, por lo tanto solo una “Comisión Ad-hoc” podía estudiar y emitir opinión sobre la “Memoria y Cuenta “ presentada por el Gobernador, por lo tanto es pertinente concluir que efectivamente incurrió la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización en extralimitación de funciones al haber emitido un acto para el cual no tenía competencia expresa lo que por mandato del artículo 19 ord. 4º de la Lopa en concordancia con el 137 de la Constitución anula las actuaciones realizadas y Así se decide. No obstante haberse señalado que los alegatos consignados con los antecedentes administrativos no podían ser valorados en los mismos se señaló que “nunca se reviso la memoria y cuenta del Gobernador del Estado Barinas porque tal funcionario nunca lo presento ante el Consejo Legislativo del Estado” porque lo que se había evaluado era el informe elaborado por la Contraloría, sin duda alguna que la resolución de la sesión de Cámara culmina “improbando la memoria y cuenta del recurrente funcionario lo que constriñe a éste Tribunal a realizar las siguientes consideraciones sobre otro de los alegatos de los impugnantes en nulidad el Vicio de Ausencia de Procedimiento legal para evaluar el informe de la Comisión de Finanzas Contraloría y Descentralización . En efecto tal como lo señalan los recurrentes el artículo 64 del Reglamento Interior y de Debates, obliga a que la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, una vez elaborado su informe, lo remita a la plenaria del Consejo Legislativo, para que con cuarenta y ocho horas de anticipación a la sesión convocada especialmente para su estudio, los parlamentarios conozcan su contenido y lo puedan valorar debidamente. Sobre este procedimiento es importante resaltar el criterio que esboza la Doctrina Nacional: “.... Los modelos burocrático y colegiado en que se constituyen y estructuran los órganos administrativos responden en realidad a dos principios fundamentales de la organización: el jerárquico y el colegiado. Conforme al primero las personas físicas que actúan conjuntamente a un nivel horizontal para producir, en un acuerdo de voluntades, el acto decisorio final que constituye la manifestación de voluntad del órgano colegiado. La temática de la integración de la voluntad de los órganos colegiados no es exclusiva del Derecho Público, por cuanto ellos existen en infinidad de organizaciones que regulan el derecho común (civil o comercial). Lo importante a destacar en este ámbito son las pautas fundamentales que rigen la administración colegiada por lo que toca a su funcionamiento, organización y formación de su voluntad. Tales aspectos están regidos todos por lo que la doctrina denomina el “principio de colegialidad” que regula la formación de la voluntad del órgano a través de un procedimiento bastante complejo, el cual requiere que las deliberaciones y decisiones del cuerpo sólo puedan realizarse en sesión. Dicho procedimiento se cumple en fases diversas, las cuales pueden resumirse así: a) Convocatoria: esto es, llamado que se hace a las personas que integran el cuerpo para que concurran a la sesión. A la convocatoria debe acompañarse el orden del día, así como los proyectos a discutir. El órgano colegiado, sesionando ordinariamente, no puede deliberar sino sobre los asuntos que hayan sido objeto de convocatoria. En ella “hay que señalar con la mayor claridad y amplitud los puntos a tratar. No se quiere decir con ello que sea preciso insertar en el orden del día todos y cada uno de los asuntos en detalle, pero sí que con la condición posible, se haga claro e inteligente el problema, aspecto o punto concreto a rebatir” (J. García Trevijano-Fos. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Vol. I, pág. 488, Madrid, 1971). b) Quórum; que se traduce en la presencia de un número necesario de miembros para que el órgano se constituya válidamente. Este quórum es el estructural, a diferencia del que se exige para votar (mayoría de miembros presentes). c) Discusión y votación: fase en la cual cada miembro expone la opinión que le merece el asunto sometido a conocimiento del cuerpo, se delibera y se procede a votar, el resultado de la votación concreta la decisión del órgano, destinado a producir efectos jurídicos. d) La forma del acto administrativo es normalmente la escrita, en virtud de que la certeza y seguridad jurídica requieren de una constancia indubitable de los efectos declaratorios o constitutivos que sólo dicha forma proporciona. Por ello, si bien los órganos colegiados producen sus acuerdos en forma verbal, los mismos se hacen constar de inmediato en Acta levantada por el Secretario y aprobada por el cuerpo, y adquieren así la certeza, seguridad y eficacia que les es necesaria como actos administrativos que son. De allí que el Acta conforme un requisito sustancial, solemne, para la validez del procedimiento de formación de la voluntad de los órganos colegiados. En la mayoría de los casos la aprobación del Acta es posterior (sesión subsiguiente) y su anulación no afecta sin más la de los actos o decisiones administrativas que hayan adoptado el cuerpo siempre que éstas se concreten de manera fiel, pues sólo así adquirirán, repetimos, eficacia, certeza y seguridad. e) Los integrantes del órgano colegiado son responsables de la manifestación de voluntad que se concreta en su decisión final, salvo por lo que se refiere a aquellos que salven el voto, el cual deben motivar suficientemente, y, por supuesto, los que no asistieron a la reunión. Cualquier infracción a las pautas procedímentales antes expuestas, tiene incidencia directa sobre la validez de las decisiones administrativas adoptadas por el órgano”. CPCA:22-06-81, Magistrado Ponente: Arminda Quintana Matos, RDP, N° 7-141. (…) En efecto, los actos dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados (convocatoria, quórum, etc.) comportan su invalidez. Por ello, la irregular constitución de un órgano produce el efecto de que se considere inexistente la actuación que del mismo emana (CSJ/SPA-ACC: 14-02-91, RDP, N° 45-96). De tales argumentos doctrinarios se puede colegir del Acta levantada en la Sesión Nº 16 que la misma no cumplió con la previsión del artículo 64 del Reglamento Interior y de Debatas del órgano Colegiado, pues dicho precepto señala: “…. ARTICULO 64: Para el examen del Informe de Gestión, la Comisión dispondrá de un plazo de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha de la presentación, este plazo podrá ser prorrogado por disposición del Consejo Legislativo Estadal. PARAGRAFO ÚNICO: El informe de la Comisión Especial será consignado en Secretaría para ser impreso y repartido con cuarenta y ocho (48) horas de anticipación por lo menos a la fecha acordada para su consideración…” En efecto tal sesión no se convoco pues ello no aparece acreditado a los autos muy por el contrario en el acta levantada al efecto se deja constancia por el Legislador TULIO CESAR RODRIGUEZ, que esta previsión no se cumplió, luego es lógico concluir que el procedimiento llevado a cabo, para la discusión del informe elaborado por la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización, no solo no cumplió con este requisito, sino que los Legisladores votaron una moción, sin tener ningún conocimiento de la materia que se discutía, razón por la cual constata éste Juzgador que los Legisladores actuaron con desviación de poder, vicio este que anula la Resolución impugnada, pues de hizo solo uso de una mayoría política pero no se ejerció el poder otorgado por mandato legal para cumplir con los deberes impuestos. Y así se decide. Otro de las vicios denunciados hacer relación a la violación al derecho a la defensa, pues al decir de los impugnantes, en ninguna de las fases de estudio por parte de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización ni de la sesión convocada para analizar el informe levantado por ésta fueron convocados para alegar en defensa suya, en otras palabras fueron condenados sin ser oídos. En el Estado Social de Derecho y de Justicia, las garantías constitucionales procesales obligan a cualquier autoridad a notificar a cualquier ciudadano encausado, de la apertura de un procedimiento que eventualmente pueda afectarle. En efecto la jurisprudencia nos señala: “... En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 48, señala que el procedimiento se inicia a instancia de parte o de oficio. En caso de que se abra de oficio, la autoridad administrativa ordenará la apertura del expediente y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos pudieran resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez días para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones. Es evidente que esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisión que se tome, para permitir al particular, indicar y probar a la administración sus razones y sus defensas y una vez oído y revisado sus argumentos así como las pruebas por él aportadas, poder tomar una decisión conforme a derecho, otro proceder ocasiona la violación del derecho a la defensa, porque se le impide al presunto infractor demostrar sus razones y también se viola el debido proceso, porque se alteran las reglas procedímentales establecidas legalmente sin conocimiento del interesado. El hecho de que, una vez sancionado el particular, sin ser oído, y que, al ser notificado pueda recurrir ante las autoridades competentes, no subsanan ni convalidan las faltas cometidas que hagan nulos o anulables los actos dictados con prescindencia de procedimiento... ...El derecho establecido en el artículo 68 de la Constitución de 10961, hoy contenido en el artículo 49 de la Constitución de 1999, es garantía aplicable en cualquier procedimiento, para que las partes, puedan demostrar las razones que tengan, los hechos que deben desvirtuar y todos los elementos probatorios a que hubiere lugar, para permitir ejercer el derecho a la defensa consagrado en la Constitución como un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso. Al tomarse una decisión, sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento de que existía un procedimiento administrativo abierto en su contra, evidentemente que se le ha violentado su derecho a la defensa y al debido proceso.(....). Del estudio de las actas que componen el presente expediente, no se puede encontrar ninguna “notificación” hecha a los impugnantes para comparecer bien ante la Comisión, bien ante el Consejo Legislativo en Sesión, y aunque en ningún precepto del Reglamento Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Barinas se hace mención a la obligación de oír a los investigados, tal circunstancia en la nueva Sociedad Venezolana es inadmisible, porque ello es una expresa violación a los derechos humanos y ningún procedimiento de rango infraconstitucional puede contravenir lo ordenado por la Constitución en su ordinal 1º del artículo 49 ejusdem, pues hoy día se habla en l a Doctrina moderna del denominado “Procedimiento Garantía” sobre el cual vale la pena señalar: “... Por otra parte, la Corte Suprema de Justicia se ha referido a esta noción de “procedimiento-garantía” en los siguientes términos: La necesaria observancia del procedimiento ad hoc administrativo, en cualquiera de sus fases, o judicial, ha sido justamente puesta de relieve por la teoría jurídico-pública en atención a su carácter de “garantía” para los particulares y, que observa la Corte, aún para la propia administración autora del acto ocurrido. De ahí que la doctrina acostumbre a referirse al procedimiento, utilizando la expresión procedimiento-garantía. (Sentencia adoptada en Corte Plena, de fecha 25-07-84, caso “Societé Maritime Shell” en Gaceta Forense N° 125, Vol. 1,3ª. Etapa, pp. 57 a 69). Sentencia de la Sala de Casación civil del 7 de Julio de 1993, JCS/EPT, 1993,, N° 7-9; CSJ/SPA: 10-03-87, RDP; N° 30-151; 23-05-88, RDP, N° 35-109; 10-08-89, RDP, N° 39.117. En todo caso, la idea que interesa retener es la de que hay casos en que el fin que persigue la actuación administrativa ha de lograrse siguiendo un cauce ritual diseñado por el Legislador, el cual ha indicado en qué momento han de realizarse todas y cada una de las formalidades que integran el procedimiento de que se trate (procedimiento formalizado), mientras que hay otros casos –los menos- en que no está legalmente señalado el “iter”, sino que éste lo fija en cada caso el instructor atendiendo a las ideas de simplicidad, eficacia y garantía (procedimiento no formalizad), de lo cual es una muestra una sentencia del alto tribunal que citamos a continuación: “Cuando la Ley crea formas especiales para el cumplimiento del acto administrativo, quiere decir que le acto debe estar rodeado de todas aquellas garantías necesarias para que pueda producir su efecto. Mas, es necesario que la misma Ley establezca de manera categórica, las formas en que ha de cumplirse, y sólo así es, cuando el acto cumplido fuera de esas formalidades legales llega a estar viciado de nulidad. Pero, cuando la ley no establece esas formas especiales para el acto, sino que únicamente establece la facultad de cumplir el funcionario tal o cual acto, la forma de expresión de la voluntad de la administración pública, puede hacerse en las condiciones que juzgue más convenientes y racional el funcionario público, siempre que, esa forma de expresión, demuestre claramente la voluntad de la administración” Por tanto, la premisa de la que habremos de partir es que la Forma no es sólo un instrumento al servicio al servicio de la legalidad de fondo. Esta, por supuesto, es una de sus finalidades, pero no la única. Por ello, para determinar si la infracción formal ha impedido al acto administrativo alcanzar algunos de los fines que el Ordenamiento le encomienda, no basta con comprobar si el contenido del mismo es correcto a pesar del vicio de forma, sino que es necesario averiguar: (i) si la vulneración del requisito formal ha impedido al acto logra alguno de los fines que con su emanación el Ordenamiento pretende conseguir; y (ii) si no se ha causado lesión en el ámbito de los derechos subjetivos de los administrados (CSJ/SPA: 03-10-90, RDP, caso Alí Madrid Guzmán, N° 44-128). Es sabido que el procedimiento administrativo no sólo constituye un instrumento de garantía de la corrección del obrar administrativo, sino que también cumple la importante función de constituir un medio de garantizar que la Administración Pública respete los derechos de los administrados. Finalidad de garantía que es la esencia misma del procedimiento administrativo y una exigencia ineludible del Estado de Derecho. Esta sería, pues, en términos generales, la función del procedimiento administrativo como un todo considerado, en cuanto institución jurídica. Una de las funciones que tradicionalmente se asigna a la Forma, es la de constituir una garantía para los administrados de que la Administración Pública actúe respetando sus derechos e intereses, lo que se traduce en el derecho fundamental de defensa. Ahora bien, como ha puesto de relieve la jurisprudencia, en nuestro texto fundamental existe un derecho de rango constitucional de defensa, es decir, caracterizado por el nivel normativo superior en el que se encuentra incorporado, con una serie de importantísimas consecuencias para la Administración Pública como destinataria de la norma constitucional, que son las que interesa establecer y estudiar. En efecto, primeramente el derecho fundamental de defensa, es predicable, no sólo ante el Poder Judicial, sino que resulta de la aplicación a toda la Administración Pública en los términos de nuestra jurisprudencia que se transcriben a continuación: “Garantía fundamental del Estado de Derecho, debe la Administración en su actuar, garantizar a todo ciudadano que pueda resultar perjudicado en su situación subjetiva, el ejercicio del derecho a la defensa, concediéndole la oportunidad para que alegue y prueba lo conducente en beneficio de sus derechos e intereses. De esta forma, y como lo manifestó este Alto Tribunal en sentencia del 08-05-91 (caso “Cancro” y “Ganadería El Cantón”), el derecho a la defensa, consagrado genéricamente en el artículo 68 de la Carta Magna, es “extensible (en) su aplicación tanto al procedimiento constitutivo del acto administrativo como a los recursos internos consagrados por la ley para depurar aquél” (véase además la decisión del 26-04-93, caso: “Radio Rochela”)”. Sentencia de la Sala Político Administrativa del 08 de septiembre de 1993, con ponencia del Magistrado Dr. Alfredo Ducharne Alonzo, caso Universidad Nacional Experimental Simón Bolívar, en el expediente N° 10.033, JCS/EPT, 1993, N° 8/9 – 9. En el mimo sentido: 26-05-94, caso Arnoldo José Echegaray Salas, JCSJ/EPT, 1994, N° 5-65; 08-08-94, caso Carlos Villarroel Díaz, JCSJ/EPT, 1994, N° 8/9 – 106; 01-10-96, JCSJ/EPT, 1996, N° 10-13. En este último caso, resulta importante precisar que el artículo 49 de la Constitución de 1999 ha constitucionalizado el criterio jurisprudencial (TSJ-SPA:17-02-2000; 25-05-2000); así, el derecho fundamental de defensa ante la Administración Pública como manifestación concreta del genérico principio de defensa constitucional pretende únicamente garantizar que ésta actúe sin perjudicar los derechos e intereses de los administrados, por el ejercicio indebido de las potestades administrativas. Por tanto, conviene tener presente que para que el derecho fundamental de defensa sea efectivo, no basta con consagrar en las normas de procedimiento administrativo ciertas formalidades que traten de garantizar el mismo ante la Administración Pública. Es necesario, además, asegurarle su efectivo cumplimiento por parte de la Administración Pública, lo que sólo se puede lograr sancionando con la nulidad de todo acto –incluido aquel cuyo contenido es conforme a Derecho- que haya sido dictado sin respetar el referido derecho fundamental de defensa, sin perjuicio de exigir responsabilidades disciplinarias al funcionario que incumple el deber de actuar conforme a la legalidad. De no ser así, la Administración Pública terminaría por prescindir de las formalidades en que se concreta el derecho fundamental de defensa. La función de garantía que desempeña el procedimiento administrativo sería en sí misma, una finalidad de interés general que se antepone al concreto fin público que pueda perseguir el acto administrativo. Por ello su infracción siempre debe sancionarse con la nulidad, incluso si el contenido de dicho acto es conforme de Derecho...” (Fernando Parra Aranguren. Armando Rodrigo García. Editores. Libro Homenaje Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y políticas, 20 años Especialización en Derecho Administrativo. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje N° 2. Caracas / Venezuela, 2001. Págs. N°s. 57,58,59,60,61,62,65). De Perogrullo es lógico concluir que el acta levantada como expresión de Acto Administrativo emanado del Consejo Legislativo del Estado Barinas en su sesión Nº 16, e impugnada, esta afectada de nulidad absoluta por mandato del artículo 25 de la CRBV en concordancia con el ordinal 1º del artículo 19 de la LOPA, y así se decide. Dado que las consideraciones anteriores son de tal magnitud que envuelven la nulidad absoluta de los Actos Administrativos impugnados, este Tribunal se abstiene de entrar a conocer los demás vicios denunciados y así se decide. IV DECISIÓN En mérito de lo anterior este JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGION LOS ANDES, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley decide: PRIMERO: Se declara CON LUGAR el Recurso de Nulidad contra Acto Administrativo de Efectos Particulares interpuesto por HUGO DE LOS REYES CHAVEZ Y ANTONIO DE LA COROMOTO BARAZARTE GARCIA y en consecuencia: 1.- Se declara la nulidad absoluta, del Informe de la Comisión de Finanzas, Contraloría y Descentralización referido al Informe de Gestión del Ciudadano Gobernador del Estado Barinas, correspondiente al ejercicio fiscal 2001, y en consecuencia se anula parcialmente el acta de fecha 10 de junio del 2003 correspondiente a la sesión Nº 16 del primer periodo de sesiones ordinarias del Consejo Legislativo para el año 2003, mediante la cual se acordó aprobar el Informe de la Comisión señalada, y se improbó la Memoria y Cuenta del Gobernador. 2.- Se ordena notificar de esta decisión al Órgano Administrativo emisor de los actos impugnados, a la Fiscalía General de la República y la Procuraduría General del Estado Barinas. Publíquese y regístrese y expídanse las copias de Ley. Dada, firmada y sellada en la sala de despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en Barinas a los siete (07) día del mes de julio de 2004. Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación. EL JUEZ, FREDDY DUQUE RAMÍREZ LA SECRETARIA, BEATRIZ TORRES MONTIEL En esta misma fecha se publicó la anterior decisión, siendo las_____. Conste.- Scria.