TSJ Regiones - Decisión

Expediente Nº 7542-09
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

JUZGADO SUPERIOR CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN LOS ANDES

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES
PARTE QUERELLANTE: Ciudadana CLEVIS YASMÍN MORALES LUJÁN, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº V-11.953.767.
APODERADOS JUDICIALES: Abogados Alberto José Nava Pacheco, Reina Teresa Rangel Rivas, Maritza Teresa Larez de Viloria y Gustavo Ramón Espinoza Pino, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 17.443, 13.299, 16.767 y 25.372, en su orden.
PARTE QUERELLADA: PRESIDENTE DEL CONSEJO MUNICIPAL DE LOS DERECHOS DEL NIÑO, NIÑA Y ADOLESCENTE DEL MUNICIPIO CAMPO ELÍAS DEL ESTADO MÉRIDA.
MOTIVO: QUERELLA FUNCIONARIAL.
I
SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA
Mediante escrito presentado ante este Juzgado Superior en fecha 07 de mayo de 2009, la ciudadana Clevis Yasmín Morales Lujan, titular de la cédula de identidad Nº 11.953.767, por intermedio de sus apoderados judiciales abogados Alberto José Nava Pacheco y Gustavo Ramón Espinoza Pino, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 17.443 y 25.372, interpuso querella funcionarial, contra el Presidente del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías del Estado Mérida.

Por auto de fecha 13 de mayo de 2009, este Juzgado Superior admitió la querella interpuesta, e igualmente ordenó la citación y notificaciones de ley.

II
ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE
Señalan los apoderados judiciales de la querellante que su representada ingresó a la Administración Pública mediante concurso de mérito de credenciales en el cargo de Administradora del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías Ejido del Estado Mérida, según Resolución Nº 11 de fecha 28 de septiembre de 2005 suscrita por el Presidente del mencionado Consejo, cargo éste que venía desempeñando desde el 01 de abril de 2004, devengando como último sueldo integral mensual las siguientes cantidades: Bs. 2.019,60, por concepto de sueldo básico; Bs. 80,00, por bono de eficiencia; Bs. 18,74, prima profesional; Bs. 5,58, prima por hijos, para un total de Bs. 2.123,92.

Que su representada es una funcionaria pública de carrera que cumplió a cabalidad todas las funciones inherentes al cargo que venía desempeñando, por el lapso de cuatro (4) años, once (11) meses y quince (15) días, obteniendo en la evaluación de desempeño del año 2008, la calificación de excelente y en el rango de actuación de desempeño, por encima de lo esperado.

Que encontrándose la actora en pleno ejercicio de sus funciones, en fecha 16 de marzo de 2009, recibió comunicación suscrita por el Presidente del mencionado Consejo, mediante la cual le notifica que ha decidido prescindir de sus servicios por ser el cargo que desempeñaba de confianza; que la querellada no tomó en cuenta su situación de funcionaria pública de carrera, que goza de estabilidad laboral, vulnerando derechos de rango constitucional, tales como, el derecho a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia.

Aduce que la comunicación recurrida es nula por cuanto el ente querellado no aperturó el procedimiento administrativo disciplinario de destitución, previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, donde se le permitiera exponer sus alegatos, defensas o excepciones a su favor, así como presentar y evacuar las pruebas necesarias; que por el contrario se le destituyó sin habérsele permitido participación alguna en ningún procedimiento.

Que asimismo se le vulneró el derecho constitucional de presunción de inocencia, dado que se le impuso una sanción de destitución en forma definitiva sin haber precalificado su conducta, es decir, sin una previa actividad probatoria que fundamentara un juicio razonable de culpabilidad en el transcurso del procedimiento, garantía que se encuentra prevista en el numeral 1 del artículo 49 del texto constitucional; que la Administración Pública incurrió en manifiesta incompetencia funcional y en extralimitación de funciones, por haber dictado un acto del cual no tiene competencia expresa.

Que el acto administrativo impugnado resulta manifiestamente inmotivado, vulnerando los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; que igualmente su notificación es defectuosa, no convalidable, contradiciendo los artículos 73, 74 y 75 eiusdem, toda vez que no contiene el texto integro del mismo, ni señala los términos o lapsos para su impugnación.

Fundamenta la presente demanda en los artículos 92, 93, 94 y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 6, 18, 19 numerales 1 y 4, 73, 74 y 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; 25, 26, 27, 49 encabezamiento y numerales 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Finalmente, solicita se declare con lugar la querella funcionarial, en consecuencia la nulidad de la comunicación de fecha 16 de marzo de 2009, emanada del ciudadano Presidente del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías, Ejido, Estado Mérida, ordenándose su reincorporación al cargo de Administradora que desempeñaba en el mencionado Consejo, con el pago de los sueldos y demás beneficios dejados de percibir, salvo aquellos que requieran prestación efectiva del servicio, desde su ilegal destitución en fecha 16 de marzo de 2009, hasta el 07 de mayo de 2009, así como los que se sigan causando mientras dure el presente procedimiento, calculados desde el día 08 de mayo de 2009 hasta que se produzca la efectiva reincorporación, los cuales deberán calcularse mediante experticia complementaria del fallo, con base a las cantidades que percibía para el momento del “despido”, como salario integral mensual y que se condene en costas a la parte querellada.

Estima la presente demanda en doscientos cincuenta mil bolívares exactos (Bs. 250.000,00).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previamente corresponde a este Juzgado Superior pronunciarse respecto a su competencia para conocer de la querella interpuesta, y al efecto se observa de la revisión de las actas que conforman el expediente, que la presente causa deriva de una relación de empleo público entre la hoy querellante y el Municipio Campo Elías del Estado Mérida, asunto éste que encaja en la competencia que le es hoy atribuida a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativo en los artículos 1 y 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en cuya virtud este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la querella funcionarial interpuesta.

Determinado lo anterior pasa esta Juzgadora a pronunciarse sobre el fondo de la controversia en los términos siguientes: los apoderados judiciales de la ciudadana Clevis Yasmín Morales Lujan solicitan la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación de fecha 16 de marzo de 2009, emanada del ciudadano Presidente del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías, Ejido, Estado Mérida, así como su reincorporación al cargo de Administradora que desempeñaba en el mencionado Consejo, con el pago de los sueldos y demás beneficios laborales dejados de percibir que no requieran prestación efectiva del servicio, desde su ilegal destitución en fecha 16 de marzo de 2009, hasta el 07 de mayo de 2009, así como, los que se sigan causando hasta su reincorporación y que se condene en costas a la parte querellada; alegan que en fecha 16 de marzo de 2009, su representada recibió comunicación suscrita por el Presidente del Consejo querellado, mediante la cual le notifica que había decidido prescindir de sus servicios por ser dicho cargo de confianza; que no se tomó en cuenta su situación de funcionaria pública de carrera, que goza de estabilidad laboral en el desempeño de la función pública, vulnerando los derechos a la defensa y debido proceso; que no se aperturó el procedimiento administrativo disciplinario de destitución previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines de permitirle exponer sus alegatos, defensas o excepciones a su favor, así como presentar y evacuar las pruebas; que asimismo se le vulneró el derecho constitucional de presunción de inocencia, dado que se le impuso una sanción de destitución en forma definitiva sin haber precalificado su conducta, es decir, sin una previa actividad probatoria que fundamentara un juicio razonable de culpabilidad en el transcurso del procedimiento; que además la Administración Pública incurrió en manifiesta incompetencia funcional y en extralimitación de funciones, por haber dictado un acto del cual no tiene competencia expresa; que el acto administrativo impugnado resulta manifiestamente inmotivado, con lo cual se viola los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; que igualmente su notificación es defectuosa, no convalidable, pues contraría lo previsto en los artículos 73, 74 y 75 eiusdem, dado que no contiene el texto integro del acto administrativo, ni señala los términos o lapsos para atacar o impugnar el mismo.

Ahora bien, debe señalarse, que aún cuando la Administración querellada no dio contestación a la querella en el lapso establecido para ello, debe este Juzgado Superior señalar, que en virtud de lo establecido en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ésta se entiende contradicha en todas y cada una de sus partes.

Seguidamente, se remite quien aquí juzga a examinar los vicios denunciados y en tal sentido considera pertinente en primer lugar analizar el vicio de inmotivación alegado por la parte actora, aduciendo que el acto administrativo recurrido vulnera lo previsto en los artículos 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Al respecto, resulta pertinente señalar que la motivación del acto es un requisito esencial para su validez y consiste en la expresión de las razones de hecho y los fundamentos jurídicos de la decisión, produciéndose el vicio de inmotivación cuando la Administración omite el cumplimiento de tales requisitos; sobre el referido vicio la Sala Político Administrativa, en sentencia Nº 00415, de fecha 05 de marzo de 2002, caso: Regulo Enrique Martínez Martínez, dejó sentado lo que sigue:

“El vicio de inmotivación del acto se tipifica tan sólo en los casos en los cuales está ausente la determinación prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, cuando no se expresan ni las razones de hecho, ni las razones jurídicas, ni puede deducirse la presencia de tales elementos del contexto general del acto. En consecuencia, es evidente que el sentido al cual alude el legislador es el de exigir la determinación de las circunstancias (hechos) que puedan subsumirse (supuestos jurídicos) en las normas expresas para configurar la motivación.
Esta Sala ha establecido con relación a la motivación de los actos administrativos lo siguiente:
‘...Al respecto cabe señalar que la motivación del acto atiende a dos circunstancias: la referencia a los hechos y la indicación de los fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su justificación fáctica y jurídica, lo que constituye un elemento sustancial para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de sus derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los administrados.
Además, cabe advertir que la motivación del acto, no implica un minucioso y completo raciocinio de cada una de las normas que le sirven de fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse del texto los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó la Administración para decidir.
En fin no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de expresar cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda de una manera extensa y discriminada, puesto se ha llegado a considerar suficientemente motivada una resolución cuando ha sido expedida en base a hechos, datos o cifras ciertas que consten de manera expresa en el expediente o incluso, cuando la motivación aparezca del mismo expediente administrativo, siempre por supuesto, que el destinatario del acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos.
Así pues, que la inmotivación como vicio de forma de los actos administrativos, consiste en la ausencia absoluta de motivación; más no aquélla que contenga los elementos principales del asunto debatido y su principal fundamentación legal, lo cual garantiza al interesado el conocimiento del juicio que sirvió de fundamento para la decisión. De manera, que cuando a pesar de ser sucinta permite conocer la fuente legal, así como las razones y hechos apreciados por el funcionario, la motivación debe reputarse como suficiente.
En suma a lo anterior, hay inmotivación ante un incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver, en cambio, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o jurisdiccionales al revisar la decisión, pueden colegir cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamento de la decisión. Luego, si es posible hacer estas determinaciones, no puede, ciertamente, hablarse de ausencia de fundamentación del acto...’. (Vid. Sentencia N° 318 del 7 de marzo de 2001, caso: Elsa Ramírez de Ramos)”.

Del criterio anteriormente transcrito, se desprende que el vicio de inmotivación se produce cuando la Administración incumple con su deber de exponer las razones de hecho y de derecho en las cuales fundamenta el acto que emite. En este orden de ideas, del examen de la comunicación mediante la cual el Presidente del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías del Estado Mérida, decidió “prescindir de (los) servicios” del cargo de Administradora General, que ocupaba la ciudadana Clevis Yasmín Morales Lujan (hoy querellante), la cual cursa al folio 29 del presente expediente, se evidencia que la autoridad administrativa no dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, no realizó una exposición detallada de los fundamentos de hecho y de derecho para su decisión, en efecto, la querellada se limita a señalar que “(…) (v)ista la instalación de la nueva junta directiva del Consejo Municipal de Derechos y nombramiento de todos los Consejeros por el Ejecutivo. Ha(ce) de su conocimiento que h(a) tomado la decisión como máxima autoridad de es(e) órgano en concordancia con lo establecido en la LOPNA art. 149 Ordinal C (sic), que a partir de la presente fecha h(a) decidido prescindir de sus servicios como Administradora General, ya que el cargo que usted actualmente ocupa es un cargo de confianza dentro del Despacho…”; demostrándose así que el acto impugnado efectivamente adolece del vicio de inmotivación alegado por la actora, lo que acarrea su nulidad.

En corolario de lo anterior, al verificarse la existencia del vicio antes mencionado, este Órgano Jurisdiccional considera innecesario entrar a analizar los otros vicios y violaciones de derechos constitucionales denunciados.

Igualmente, observa este Juzgado Superior, que la ciudadana Clevis Yasmín Morales Luján (hoy querellante) solicita su reincorporación al cargo que desempeñaba, sin embargo, se evidencia que la actora ingresó al Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías del Estado Mérida para ocupar el cargo de Administradora mediante designación efectuada por el entonces Presidente del mencionado Consejo, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria Nº 23 del Municipio Campo Elías en fecha 28 de septiembre de 2005, sin que conste en autos la realización del concurso público, de acuerdo a lo previsto en los artículos 146 aparte único de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; de allí que al habérsele otorgado su nombramiento por una autoridad competente, la relación estatutaria con el ente querellado debe ser regulada por la mencionada Ley al gozar de estabilidad provisional o transitoria en virtud del criterio sentado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia Nº 2008-1596, de fecha 14 de agosto de 2008, caso: Oscar Alfonso Escalante, que estableció lo siguiente:

“(…)
Visto lo anteriormente expuesto, es importante destacar que la realización del concurso es una carga que reposa enteramente en cabeza de la Administración, de manera tal, que la falta de realización del mismo no debe constituir una razón válida para que los distintos órganos públicos decidan el egreso de los funcionarios, so pretexto de que éstos, al no haber adquirido la condición de funcionarios de carrera, dada la falta del referido concurso (cuya carga no es del particular, sino de la Administración), éstos desempeñan, por ende, un cargo de libre nombramiento y remoción.
Este razonamiento contradice los postulados constitucionales y legales ampliamente desarrollados supra, en claro detrimento de la carrera administrativa, constituyendo esto un uso indiscriminado de la figura excepcional de los cargos cuyas funciones sean de libre nombramiento y remoción.
(…)
De manera tal, que a los fines de lograr lo que igualmente nuestra Carta Magna propugna, la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública, es necesario no sólo el concurso como única forma de ingreso a ésta, sino la procura de un cuerpo de funcionarios plenamente capacitados y contestes con los principios que nuestra Norma Fundamental le ha atribuido a la Administración Pública y ello se logra precisamente a través de la figura de la evaluación del desempeño de todos los funcionarios públicos al servicio de los distintos órganos de la Administración, circunstancia ésta que se encuentra regulada en los artículos 57 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dentro del capítulo IV (Evaluación del Desempeño) del título V (Sistema de Administración de Personal), constituyendo ello un mandato legal de obligatorio acatamiento para la Administración Pública.
De acuerdo a las consideraciones planteadas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo concluye:
PRIMERO: Que el Estado Social de Derecho y de Justicia propugna la protección estatal de determinados grupos de la población del país, a quienes se reconoce no están en igualdad de condiciones (en este caso, los funcionarios públicos) con las otras personas con quienes se relacionan en una específica actividad (en este caso, los distintos órganos que componen la Administración Pública), disminuyendo en lo posible la existencia de discriminaciones a los débiles jurídicos dentro de la sociedad o un determinado grupo;
SEGUNDO: Que el personal que labora actualmente en las distintas administraciones públicas tiene la confianza o expectativa legítima de acceder a la función pública y de hacer carrera administrativa, y que, en consecuencia, les sea respetada la estabilidad absoluta consecuencia de ello;
TERCERO: Que el Juez Contencioso Administrativo tiene la potestad de restablecer las situaciones jurídicas infringidas como consecuencia de la actividad administrativa lesiva, aunque ello implique ir más allá de lo que ha sido planteado por las partes; Como corolario de lo anterior, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo establece como criterio que el funcionario que, una vez entrada en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, haya ingresado a la Administración Pública -mediante designación o nombramiento- a un cargo calificado como de carrera, sin la realización previamente del debido concurso público, gozarán de estabilidad provisional o transitoria en sus cargos, hasta tanto la Administración decida proveer definitivamente dicho cargo mediante el correspondiente concurso público. Este derecho a la estabilidad provisional nacerá una vez superado el período de prueba.
Esta estabilidad provisional supone, en criterio de esta Corte, que aquel funcionario que se encuentre en la aludida situación de transitoriedad no podrá ser removido, ni retirado de su cargo por causa distinta a las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 78), hasta tanto el cargo que ocupa temporalmente sea provisto mediante el correspondiente concurso público.
En síntesis, considera este Órgano Jurisdiccional que, en atención a los principios derivados del Estado Social de Derecho y de Justicia establecido en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe reconocerse el derecho a la estabilidad provisional o transitoria, en los términos antes expuestos, al funcionario que haya ingresado por designación o nombramiento a un cargo de carrera, sin haber superado previamente el respectivo concurso”.

De la sentencia supra citada, se desprende que los funcionarios que ingresen a la Administración Pública mediante designación o nombramiento emanado de funcionario competente para ocupar un cargo de carrera, aún cuando no se hubiese celebrado el concurso público de oposición, gozan de estabilidad provisional en el ejercicio de sus cargos, mientras que la autoridad administrativa decida proveer los mismos a través del respectivo concurso; razón por la cual esta Juzgadora ordena al Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías del Estado Mérida reincorporar a la querellante a un cargo de igual o similar jerarquía, hasta tanto sea provisto el cargo mediante la realización del concurso público de oposición.

Asimismo, se ordena cancelar los salarios y demás remuneraciones laborales dejadas de percibir, que no requieran prestación efectiva de servicios, desde su ilegal remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser calculados mediante experticia complementaria del fallo con arreglo al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Con fundamento en lo anteriormente expuesto, este Tribunal Superior declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta. Así se decide.

Se niega la condenatoria en costas procesales en virtud de la naturaleza del fallo. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana CLEVIS YASMÍN MORALES LUJÁN, titular de la cédula de identidad Nº 11.953.767, por intermedio de sus apoderados judiciales abogados Alberto José Nava Pacheco y Gustavo Ramón Espinoza Pino, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado los Nros. 17.443 y 25.372, en su orden, contra el CONSEJO MUNICIPAL DE LOS DERECHOS DEL NIÑO, NIÑA Y ADOLESCENTE DEL MUNICIPIO CAMPO ELÍAS DEL ESTADO MÉRIDA.

SEGUNDO: Se declara la nulidad de la comunicación s/n de fecha 16 de marzo de 2009, suscrita por el ciudadano Frank Barrios, en su carácter de Presidente del Consejo Municipal de los Derechos del Niño, Niña y Adolescente del Municipio Campo Elías del Estado Mérida.
TERCERO: Se ordena al ente querellado reincorporar a la querellante a un cargo de igual o similar jerarquía, hasta tanto sea provisto el cargo respectivo mediante la realización del concurso público de oposición. Asimismo, se ordena cancelar los salarios y demás remuneraciones laborales dejadas de percibir, que no requieran prestación efectiva de servicios, desde su ilegal remoción hasta su efectiva reincorporación, los cuales deberán ser calculados mediante experticia complementaria del fallo con arreglo al artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, regístrese y expídanse las copias de Ley.

Dada, firmada y sellada en la sala de despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes, en Barinas a los catorce (14) días del mes de julio del año dos mil once(2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
LA JUEZA PROVISORIA,
FDO.

MAIGE RAMÍREZ PARRA.
LA SECRETARIA,
FDO.

GREISY OLIDAY MEJÍAS.

En esta misma fecha se publicó la anterior decisión, siendo las 2:30 p.m . Conste.

Scria.
Fdo.